Обзор подготовлен по материалам статьи «Актуальные проблемы возмещения вреда окружающей среде (аспекты правового регулирования, судебной практики и реализации государственной политики в области экологического развития)». Автор: Игнатьева Инна Анатольевна, профессор кафедры экологического и земельного права Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Правовое регулирование

Экологическая доктрина Российской Федерации <1> (далее - Экологическая доктрина, Доктрина) принята в том же году, что и Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <2> (далее - Закон, Закон об охране окружающей среды). Она определила цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации «единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период».

Одним из принципов, на котором базируется государственная политика, Доктрина провозглашает возмещение вреда, нанесенного окружающей среде в связи с нарушением законодательства. Намечены и пути реализации этого принципа, в частности:

• совершенствование методик расчета и практики компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и/или осуществления экологически опасных видов деятельности;
• разработка научно обоснованной методики определения размера компенсаций за ущерб, наносимый окружающей среде в процессе хозяйственной деятельности, при техногенных и природных чрезвычайных ситуациях, а также в результате экологически опасной деятельности, в т.ч. военной;
• обеспечение обязательной компенсации экологического ущерба окружающей среде.
• Согласно Доктрине применение Закона позволит решить немало задач, связанных с совершенствованием механизма возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Но отдельные положения Закона, касающиеся возмещения вреда, в тот период не были пересмотрены. Между тем, некоторые серьёзные законотворческие ошибки затрудняют понимание смысла правовых норм и процесса возмещения вреда окружающей среде в максимально полном объеме.

В результате, почти десять лет спустя, вновь возникает необходимость осмыслить и оценить существующие подходы к возмещению вреда окружающей среде. Это важно для того, чтобы определить основные начала государственной политики в области экологического развития. «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.» <3> (далее - Основы):

• подтвердили принцип полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде (п. 8);
• напрямую связали выполнение задачи восстановления нарушенных естественных экологических систем с «развитием правовых, экономических, организационных и методических механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде» (п. 14).

Тем не менее, в Законе до сих пор формулировки оснований причинения вреда не имеют единообразного толкования.

Например,

• В ст. 1 вред окружающей среде определен как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (именно на это определение опирается в своих выводах о возмещении вреда Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2015 г. N 12-П <4> (далее - Постановление N 12-П), Определении от 9 февраля 2016 г. N 225-О) <5>;
• В ст. 5, 6, 7, 8 речь идет уже о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (что, разумеется, предполагает выявление более широкого спектра деяний, характеризующих объективную сторону деликта);
• В ст. 46 упоминается вред окружающей среде, причиненный в процессе строительства и эксплуатации таких объектов, как нефтегазодобывающие производства, объекты переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;
• Статья 66 указывает на случаи возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований;
• Наконец, из ст. 77 следует подробный и незакрытый перечень оснований возмещений вреда, поскольку в ней использован термин «вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды».

Таким образом, законодатель изначально предложил различные варианты оснований для возмещения вреда в каждом конкретном случае.

Возмещение вреда: применение положений закона в судебной практике

Для того, чтобы меры по возмещению вреда были эффективны, необходимо решить проблему определения размера причиненного вреда.

Закон об охране окружающей среды содержит фактически противоположные правила возмещения вреда (п. 3 ст. 77 и п. 1 ст. 78):

• С одной стороны, установлено правило: если вред окружающей среде причинен юрлицом или ИП, то размер возмещения определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками. При их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды;
• С другой - определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из:

фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды (с учетом понесенных убытков, в т.ч. упущенной выгоды), а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ;

при их отсутствии - в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде.

Показательно, что при вынесении решений суды нередко последовательно цитируют как п. 3 ст. 77, так и п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды. При этом суды не обращают внимание на противоречия, которые в них содержатся<6><7>. И это не добавляет ясности в понимание обоснований, которые суд выбирает для вынесения решений.

Встречаются варианты и более «изысканного» применения положений двух противоречивых статей одновременно. Так, Верховный Суд Российской Федерации в решении по делу № ГКПИ2003-41(<8>) использовал правила п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. Но и п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды не остался проигнорированным. Это положение было использовано избирательно: в силу п. 1 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды», указывает Верховный Суд, таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде подлежат утверждению органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В большинстве судебных актов, которые принимает Верховный Суд Российской Федерации по рассматриваемому вопросу, приоритет отдается подходу п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. Так, в решениях Верховного Суда Российской Федерации (<9>, <10>) подчеркивается, что фактические затраты должны служить основой для исчисления размера вреда только при отсутствии соответствующих такс и методик.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 18 октября 2012 г. N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» <11> разъяснил, что:

при наличии такс и методик исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды, указанные таксы и методики подлежат обязательному применению судами для определения размера возмещения вреда в его денежном исчислении (п. 37).

И в то же время оставил без комментариев п. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, не коснувшись его противоречивого содержания. С одной стороны, можно заключить, что судам рекомендовано в своих решениях руководствоваться подходом п. 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды. С другой, нельзя сделать однозначного вывода о том, что применять п. 3 ст. 78 того же Закона к соответствующим правоотношениям невозможно.

Все рассмотренные противоречия положений Закона о порядке возмещения вреда могут быть сняты только в процессе изменения законодательства. Именно поэтому в проекте концепции Экологического кодекса Российской Федерации, разработанном в МПР России в 2007 г., предлагалось среди прочих планируемых изменений законодательства устранить данные противоречия <12>.

Например, в проекте концепции Экологического кодекса Российской Федерации подчеркнуто, что:

• «порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч. 3 ст. 77, ч. 1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения»,
• «в ходе разработки Кодекса необходимо снять это противоречие» <13>.

Таким образом, данный документ указал на присутствие именно законотворческой ошибки в Законе, требующей немедленного исправления.

Ссылки в тексте:

<1> Экологическая доктрина Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

<2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<3> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».

<4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» // СЗ РФ. 2015. N 24. Ст. 3547.

<5> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2016 г. N 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Монолит и К» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».

<6> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 марта 2015 г. N Ф05-1614/2015 по делу N А41-28804/14 // СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».

<7> См.: Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 декабря 2014 г. N Ф05-13216/2014 по делу N А41-23350/14 // СПС «КонсультантПлюс: Судебная практика».

<8>решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 марта 2003 г. № ГКПИ2003-41 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании незаконным Постановления Правительства РФ от 21.05.2001 N 388 «Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».

<9> решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2008 г. N ГКПИ08-52 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8 приложения N 4 к Постановлению Правительства РФ от 08.05.2007 N 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».

<10> См.: решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N ГКПИ11-1934 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 22 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства: утв. Приказом Минприроды РФ от 13.04.2009 N 87» // СПС «КонсультантПлюс: Законодательство».

<11> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. N 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» // ВВС РФ. 2012. N 12.

<12> См.: Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 101, 116.

<13> URL: http://www.mnr.gov.ru/regulatory/detail.php?ID=20540&sphrase_id=921691 (дата обращения: 16.03.2016).

Литература 

1. Игнатьева И.А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007. С. 101, 116.

2. Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного вследствие нарушения водного законодательства, в системе правовых мер охраны окружающей среды // Экологическое право. 2014. N 6. С. 11 - 17.

3. Нарышева Н.Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 8, 14, 16.

4. Нарышева Н.Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. N 1. С. 71 - 76.

5. Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 334.

6. Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. N 2. С. 6 - 8.