КС согласился с заявителем, что нельзя возлагать обязанность возмещения вреда только на местный бюджет. И постановил законодательно урегулировать вопрос разделения этой обязанности между органами местной и государственной власти.

История вопроса

У жителя В. Пышмы с 1984 года был в собственности садовый дом, который оказался в охранной зоне магистрального газопровода. Дом признали самовольной постройкой и обязали гражданина Р. его снести.

В 2017 году Р. обратился в суд о взыскании убытков за снос дома. Суд обязал администрацию г. Верхняя Пышма взыскать убытки в пользу гражданина. 

Администрация, не согласившись с решением суда, обратилась в КС. Заявитель считает, что правопреемником Совета народных депутатов являются органы госвласти, а не муниципальные образования (детали дела).

Позиция КС

1. Суды, принимая решение в пользу Р., исходил из того, что местные органы власти должны были своевременно информировать граждан о наличии ограничений при использовании земельных участков, находящихся в охранной зоне.

На основании этого суды посчитали, что именно администрация городского округа Верхняя Пышма, являясь правопреемником Верхнепышминского городского Совета народных депутатов, отвечает за убытки от сноса строений. Р., строя дом, не знал и не должен был знать об ограничениях; право собственности на строение было зарегистрировано, а претензии газоснабжающей компании были предъявлены к нему намного позже.

2. Для решения вопроса о правопреемстве применительно к отношениям, связанным с возмещением ущерба в настоящее время, необходимо «учитывать масштабные конституционный изменения, произошедшие на рубеже веков». Согласно Конституции 1977 и 1978 г.г. местные Советы народных депутатов являлись частью единой системы органов государственной власти.

В 1991 году, в связи с внесением изменений в Конституцию, местные Советы народных депутатов отнесли к органам местного самоуправления и исключили из системы органов государственной власти. В 1993 году утвержденная Указом Президента реформа местного самоуправления предусматривала, что «деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация».

3. Решение вопроса о правопреемстве государственных органов и органов местного самоуправления в вопросах ответственности за решения, принятые до разграничения публичной власти на государственную и местную, в любом случае должно опираться на принципы справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности.

В частности, обязанность муниципальных властей возместить гражданам ущерб от сноса построек, возведенных ранее в нарушение установленных требований охранной зоны, может возникнуть только в том случае, если «полномочия этих органов осуществлялись в той сфере, которая фактически относится в настоящее время к вопросам местного значения».

В то время такие земельные участки, находящиеся в пределах охранной зоны газопроводов, выделяли Советы народных депутатов. При этом нужно иметь ввиду, что в тот период «в число местных Советов входили не только городские, сельские, поселковые и им подобные Советы, место которых в системе власти, по крайней мере с точки зрения территориальных пределов компетенции, в дальнейшем заняли органы местного самоуправления, но и областные и равные им по уровню Советы, ставшие органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. «Действующее законодательство содержит необходимые правовые механизмы, обеспечивающие информирование собственников и иных владельцев соответствующих земельных участков о наличии ограничений в пользовании ими». Но информация о границах охранных зон стала доступна только с момента вступления в силу определенных положений Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ, что «подтверждает их ранее существовавшую недостаточность».

5. «Таким образом, полномочия по предоставлению земельных участков и земельному контролю не могут рассматриваться – ни в действующем законодательстве, ни в правовом регулировании прежних лет – исключительно как связанные с разрешением вопросов местного значения, а значит, орган местного самоуправления не должен в качестве единственного правопреемника нести всю полноту ответственности за действия (бездействие) органов государственной власти РСФСР на местах, при которых были выделены земельные участки для ведения садоводства и не обеспечен контроль за соблюдением ограничений при возведении на их территории построек». Ответственность за негативные последствия для граждан в виде сноса построек, оказавшихся в охранной зоне, не может быть снята с госорганов.

Выводы КС

• Возложение всей обязанности по возмещению вреда только на муниципальные образования «не основывается на принципах справедливости, правовой определенности, разумности и соразмерности, не согласуется с существующим разграничением полномочий между уровнями публичной власти, а потому взаимосвязанные положения статей 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации и части 10 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в данном аспекте не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 12, 19 (часть 1), 53 и 55 (часть 3)». Вопрос о распределении между уровнями власти обязанностей по возмещению вреда гражданам в случае сноса построек должен урегулировать федеральный законодатель. 

• До введения законодательного урегулирования этого вопроса, суды, при рассмотрении требований о возмещении ущерба от сноса построек, должны учитывать правовые позиции настоящего Постановления, и избегать возложение обязанности возместить ущерб только на муниципальные власти. Суды должны привлекать в качестве соответчиков соответствующие государственные органы.

Источник: Постановление КС от 3 июля 2019 года № 26-П.